RGPP et MAP : bilan de la casse

La Modernisation de l’Action Publique sous la présidence Hollande a poursuivi et consolidé la Révision générale des politiques publiques de N. Sarkozy. C’est logique : la même Noblesse Managériale Public-Privé colonise les postes clés dans l’État (voir La valeur du service public). Quel bilan ?


Adoptée au conseil des ministres du 20 juin 2007, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) comprend un vaste ensemble de mesures qui conduit à une compression inédite du périmètre de l’État, assortie d’une caporalisation à l’intérieur des services publics (un renforcement des hiérarchies et des contrôles qui pèsent sur les agents publics).

Compression. Une fois officialisé l’objectif du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, s’ensuit une cascade de restructurations, de fusions et relocalisations. Chaque ministère, en concurrence avec tous les autres, s’emploie à afficher « un coup d’avance » en matière de « rendus d’emplois ». En moins de quatre ans, au ministère de la Justice 178 tribunaux d’instance* et 21 tribunaux de grande instance (les deux premiers degrés de tribunaux généralistes, jusqu’ici bien présents partout sur le territoire) ont été fermés, au nom de « l’efficacité ». Dans le même temps, l’Éducation nationale a supprimé plus de 65 000 emplois d’enseignants et a fermé des collèges considérés en sous-effectifs, et dès lors jugés trop coûteux, ainsi que de nombreuses classes de maternelle. Au ministère de la Défense, un plan de « modernisation » adopté en 2009 a prévu sur cinq ans la disparition de 83 sites (des casernes, des bases aériennes, etc.), le déménagement d’une ville à l’autre de 33 sites et la suppression de 54 000 postes de militaires. Le ministère de l’Intérieur, en cinq ans, a fait baisser ses effectifs de 105 000 à 99 000 fonctionnaires. Le ministère de la Santé a fermé les maternités des hôpitaux publics à moins de 300 accouchements par an et imposé un seuil de 1 500 actes annuels dans les services chirurgicaux. La RGPP mise en œuvre s’est également traduite par la disparition de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique avec la création de la Direction générale des finances publiques. C’est aussi l’engagement d’un processus de réorganisation – désorganisation de l’organisation territoriale de l’État avec notamment la création de nouvelles directions départementales et régionales interministérielles. Des dizaines de consulats ont vu leurs effectifs réduits ou ont tout simplement été supprimés, rendant difficile dans certains pays les démarches administratives, voire le simple accès des Français à leur gouvernement. Etc. En 2013, pour les trois versants de la fonction publique (d’État, territoriale et hospitalière), 500 000 emplois ont été affectés.

La désertification des services publics en maints territoires produit une accentuation de la distance des milieux populaires vis-à-vis des tribunaux, des hôpitaux, des commissariats, des centres des impôts, de Pôle Emploi, etc.

La compression des services publics s’accompagne de transferts d’activité vers le secteur privé marchand. Par exemple, côté police et justice, sont sous-traitées au privé des écoutes téléphoniques, des expertises ADN, la fabrication des bracelets électroniques, etc. Sont parallèlement encouragés les partenariats public-privé (PPP), notamment des contrats entre de grands établissements publics (hôpitaux, universités, prisons, etc.) et des multinationales du bâtiment (comme Vinci ou Eiffage). Les établissements publics font construire de nouveaux bâtiments par ces grands groupes puis, pour les occuper, les leur louent à prix d’or, selon des contrats qui les laissent impuissants face aux nombreuses malfaçons : des blocs opératoires inutilisables à l’hôpital d’Évry par exemple ; des étages ne respectant pas les normes pour recevoir « du public » et donc inaccessibles aux étudiants à l’Université Paris-Diderot ; des cellules dont les serrures ne fonctionnent pas et qui subissent des infiltrations d’eau à la prison des Baumettes. Le désengagement du public au profit du privé est à l’œuvre, également, pour certaines dépenses de fonctionnement ou de logistique dans l’armée. Là comme ailleurs, un grand nombre de tâches auparavant confiées aux agents publics sont « externalisées* » : pour la maintenance, l’entretien, la « sécurité » ou la restauration.

Caporalisations. La RGPP engage aussi un renforcement du contrôle des agents publics. Lequel passe, d’une part, par une reprise en main des secteurs qui avaient conquis une certaine forme d’autonomie. En 2009, les magistrats sont rendus minoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature, qui est chargé de leur nomination et de la garantie de leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Ce conseil est donc désormais majoritairement composé de personnalités dites « extérieures », dont la plupart sont en fait choisies par les présidents de la République, de l’Assemblée nationale et du Sénat. De même, la loi Liberté et responsabilité des universités, ou LRU, affaiblit le pouvoir collégial des enseignants, des étudiants et des personnels techniques, pour confier à un chef d’établissement, renforcé dans ses prérogatives, la gestion des recrutements, des affectations et de certaines primes. Pour ne citer que deux exemples.

Partout sont encouragés dans les services de nouvelles méthodes de management, plus directives, et le recours à des contrats précaires. S’accroissent les mises en concurrence entre services ou entre agents et la mobilité forcée des fonctionnaires. Les carrières dépendent de plus en plus des supérieurs hiérarchiques, avec entre autres la généralisation des entretiens d’évaluation individualisée, des primes de « résultats », des emplois du temps individualisés parfois, des « rémunérations à la performance ». Et les supérieurs sont encouragés à sanctionner. Cependant que le mouvement continu de suppressions des postes alourdit les charges de travail.

En décembre 2012 est lancée la Modernisation de l’action publique (MAP). Le passage de N. Sarkozy à F. Hollande à la tête de l’État n’imprime aucun véritable changement en la matière. Bien au contraire, la MAP vient confirmer la RGPP et lui donner plus de légitimité. D’autant qu’en réalité, la MAP a un ancêtre plus ancien : la Lolf, « Loi organique relative aux lois de finances », de 2001. Nom compliqué, acronyme compliqué, objet crucial : c’est une loi qui vient par avance cadrer tous les budgets. Elle enserre le fonctionnement des services publics dans des impératifs comptables « d’équilibre budgétaire » fixés a priori et impose une logique de performance de la gestion publique. La MAP conserve ainsi le même cap en se donnant pour priorité la baisse des dépenses publiques. Parmi les 60 milliards d’euros d’économies envisagés, l’objectif est de dégager au moins 10 milliards d’euros en 2014 et 2015, pour financer le très libéral Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), un avantage fiscal destiné aux plus grandes entreprises privées.

Certes, la MAP, contrairement à la RGPP, n’affiche plus comme objectif le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Mais de fait, l’ensemble des suppressions d’emplois et des recrutements de précaires liés à la RGPP sont validés, et aucun plan de recrutement de fonctionnaires n’est lancé. Les nouvelles recettes de management promues par la RGPP deviennent les règles ordinaires de relations dans les services. Les regroupements d’administrations et la vente des bâtiments publics ne cessent pas. La caporalisation de l’action publique continue. Le principe de la prime au « mérite », qui dépend des supérieurs hiérarchiques, est maintenu. La LRU, par exemple, n’est pas remise en cause. Autre déclinaison du principe général « plus de pouvoir aux chefs » : les préfets de régions sont dotés d’un surcroît de compétences dans le pilotage des politiques publiques. En 2013, ils obtiennent un contrôle plus rapproché des budgets de chaque programme géré par les services placés sous leurs autorités.

La RGPP était une réforme faite sans les fonctionnaires, élaborée très largement par des consultants* privés : les cabinets McKinsey, Boston Consulting Group, Roland Berger Strategy Consultants, Accenture, Cap Gemini, Ernst & Young. Dans une moindre mesure, mais persévérant dans cette voie, la MAP fait encore appel à eux.

Continuent également les fusions-regroupements des services publics locaux. Des centaines de lieux d’accueil avaient été fermés de 2007 à 2013 : à La Poste, EDF, Pôle Emploi, dans les Caisses d’allocations familiales, les Caisses primaires d’assurance-maladie, les Caisses d'assurance retraite et de la santé au travail, etc. En 2013, sont lancées, à la place, les Maisons de services au public (MSAP), animées par des « agents-médiateurs » qui assurent un accompagnement administratif « de premier niveau ». L’action des services publics en est ralentie, car ces agents n’ont pas été formés à traiter autant de demandes diverses. Surtout, la MAP accélère la dématérialisation via la « transition numérique », érigée en vecteur privilégié de « modernisation ». Avec tous les effets inégalitaires induits, ainsi qu’à terme des suppressions d’emplois.