La caporalisation de l’action publique

Depuis la RGPP, s’est amorcé un mouvement de caporalisation de l’action publique qui ne cesse de s’accélérer. Et qui s’accentuera encore. Car la Loi de transformation de la Fonction publique, votée le 6 août 2020, pour « simplifier la gestion des ressources humaines », toujours plus de cadres issus du privé dirigent des services publics. La loi l’encourage. Nous reproduisons ici l’introduction de L’État démantelé paru en 2010 et qui déjà décrivait ce phénomène.





Le rétrécissement multiforme de la surface de l’État s’accompagne, parallèlement, d’un mouvement moins visible de caporalisation de l’action publique, c’est-à-dire de renforcement des hiérarchies et du contrôle pesant sur les agents du service public. Imposer politiquement des nouvelles priorités aux institutions, c’est-à-dire à ceux qui y travaillent, n’a rien de facile. On peut nommer des hommes de confiance à la tête des administrations - les gouvernements ne s’en privent pas - mais sans garantie de l’effectivité des mesures prises. Car les agents chargés de les mettre en œuvre les retraduisent, les aménagent, les adaptent aux routines professionnelles existantes. Certaines élites sectorielles font même de la résistance. Professeurs de médecine, universitaires, magistrats ou ingénieurs arguent ainsi qu’ils connaissent peut-être mieux que leur ministre ou son cabinet les priorités de leur champ d’activité. Il en va de même pour une partie des inspecteurs généraux. Issus des administrations dans la tourmente et, par fonction, avocats des réformes, ils y introduisent néanmoins des nuances, des médiations qui atténuent la radicalité des projets initiaux.

Une situation inadmissible pour les hauts fonctionnaires du ministère des Finances, qui depuis des années tentent d’imposer une nouvelle définition de l’intérêt général réduite au maintien des « équilibres financiers », face aux revendications de ceux qu’ils nomment avec mépris les ministères « dépensiers ». Jusqu’ici, leur zèle était partiellement contrarié par les règles de fonctionnement de l’administration qui protégeaient certaines plages d’autonomie. Ils ont donc accueilli avec enthousiasme les projets politiques de reprise en main des bureaucraties d’État. Pour les professionnels de la politique qui occupent aujourd’hui les étages supérieurs de l’État, « tenir » leurs propres places consiste en effet à « tenir » les hommes.

Récemment, ont accédé aux plus hautes positions d’autorité dans l’État de purs produits des filières d’ascension politique (exclusivement promus par et dans l’activité politique). Cette nouvelle élite travaille à dévaluer les autorités anciennes, celles qui procédaient d’autres filières de consécration : l’école, certaines compétences professionnellement reconnues (médecins, juges, professeurs, hauts fonctionnaires), devenues par trop autonomes vis-à-vis des professionnels de la politique. Et cette lutte prend les formes les plus variées : désignations politiques à des postes clés en ignorant les commissions de déontologie (comme pour François Pérol) ; nomination d’un patron du privé cumulant sa fonction ancienne avec la direction d’une entreprise publique, au mépris des traditions de promotion interne (Henri Proglio) ; renvoi, à grand renfort de publicité, des préfets en cas de troubles lors des tournées du président de la République en province ; suppression du classement de sortie dans les grandes écoles, notamment à l’ENA ; encouragements à la fusion des grands corps et autres dispositions pour les affaiblir (la RGPP invite à la fusion des ingénieurs des Mines et des télécommunications). À chaque fois se trouve réaffirmée l’autorité brute du pôle politique des dirigeants d’État, contre l’autorité ancienne des hauts fonctionnaires « techniques » ou « administratifs » les plus élevés.

La caporalisation « gestionnaire » de l’action publique doit ainsi une part de sa formulation (et son efficacité) à la rencontre « à toutes fins utiles » des hauts fonctionnaires des Finances et des professionnels de la politique qui aujourd’hui dominent l’État. Elle se traduit par un resserrement des « chaînes de commandement » observable dans les secteurs les plus divers. À l’hôpital, par exemple. À la tête des nouvelles Agences régionales de santé, responsables de toute la question sanitaire au niveau des régions, se trouve maintenant un véritable « préfet sanitaire », désigné en Conseil des ministres. Quant aux directeurs d’hôpitaux, ils ont désormais le pouvoir de fixer les objectifs et de gérer directement le personnel. La logique de cogestion antérieure, qui associait les médecins aux décisions, semble désormais révolue.

Le mouvement est étonnamment semblable dans l’enseignement supérieur. La loi Liberté et responsabilité des universités (LRU) qui instaure l’« autonomie » affaiblit tout pouvoir collégial. Elle confère aux présidents d’université, qui y sont pour l’essentiel favorables, des pouvoirs considérables face à leurs pairs universitaires. Ils peuvent notamment recruter des fonctionnaires ou des contractuels, ou casser les décisions collectives des commissions et des conseils de l’université.

Une même dynamique est à l’œuvre dans la Justice. Au Parquet, d’abord, avec la loi du 9 mars 2004, qui place les procureurs sous l’autorité hiérarchique de leur ministre, conférant à ce dernier un pouvoir d’intervention et d’orientation de la procédure dans chaque affaire. Chez les juges du Siège, ensuite, dont il s’agit de limiter l’indépendance par la « mobilité ». S’ils ne peuvent être mutés géographiquement, ils peuvent se voir affectés à des fonctions diverses en fonction des impératifs de gestion du tribunal. Et, pour couronner l’édifice, depuis 2009 les magistrats sont minoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), chargé de leur nomination et de leur discipline, face à des personnalités extérieures, désignées par l’Élysée et par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le renforcement du contrôle passe ainsi par la reprise en main de secteurs qui jouissaient d’une relative autonomie. C’est ainsi que le paritarisme ancien qui réglait l’ancien mode de gestion des chômeurs, se trouve objectivement « liquidé » depuis la fusion entre l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et les Assedic dans le nouvel ensemble Pôle Emploi, en janvier 2009, dont le délégué général - actuellement Christian Charpy, en poste au cabinet du Premier ministre de 2003 à 2005 puis directeur de l’ANPE - est nommé directement par le gouvernement. Une sorte d’« étatisation » homologue est observable avec la gestion des fonds du 1 % logement, qui échappe aujourd’hui largement aux « partenaires sociaux » pour passer sous tutelle de l’administration.

Les candidats à ces nouveaux postes de managers publics ne manquent pas. Pour y accéder, sont déterminants les liens personnels avec le Prince ou ses conseillers - qui, par là, se constituent une clientèle d’obligés. Ces nominations ne sont pas seulement des rétributions symboliques : primes, salaires indexés sur les « objectifs » viennent compléter ou remplacer les grilles indiciaires de la fonction publique.

Sous des formes et des temporalités variables, ce double mouvement de réforme des services publics et des entreprises publiques (compression, privatisations, délégation et transfert de compétences d’une part, étatisation et renforcement du contrôle de l’autre) affecte à un titre ou un autre l’ensemble des services publics. Au nom de la « performance », érigée en nouveau fétiche de l’action publique. La volonté de contrôler les administrations n’est pas nouvelle. Le Parlement, la Cour des comptes, l’Inspection des Finances s’y emploient depuis longtemps. Mais ce n’est que récemment que des « indicateurs de performance » ont pris le pas sur toute autre considération. En l’espèce, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votée en 2001, impose un pilotage stratégique des administrations, avec des objectifs à atteindre et des indicateurs à renseigner. Les fonctionnaires en charge de l’action publique doivent présenter un « projet annuel de performance » (PAP) dont ils sont responsables. Toute activité est réduite à une logique comptable, proche des bilans financiers des entreprises, bien que, dans les faits, les gestionnaires publics apprennent à s’en accommoder